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Manifestación en Toronto, Canadá contra la Impunidad Corporativa en su distrito de Crystia Freeland, Ministra de Relaciones Exteriores

Aun hay necesidad para un Defensor del Pueblo en Canadá para investigar casos de minería, no un asesor del Ministro de Comercio Internacional u otro Consejero de RSE

Catherine Coumans Ph.D., Research Coordinator and Asia-Pacific regional program coordinator.

El 8 de abril de 2019, el Ministro de Diversificación del Comercio Internacional nombró a Sheri Meyerhoffer funcionaria pública, en virtud de la Ley de Empleo del Servicio Público [1], y "asesora especial del Ministro de Comercio Internacional". [2]

Posición de MiningWatch Canadá

El Gobierno de Canadá ha incumplido, tanto su promesa electoral de 2015 como su compromiso de fecha 17 de enero de 2018, de crear un Defensor del Pueblo : independiente tanto del gobierno como de la industria; con poderes suficientes de investigación que le permitan requerir documentos y testigos, cuando sea necesario, en el curso de la investigación sobre denuncias presentadas contra empresas mineras canadienses por abusos de derechos humanos perpetrados en el extranjero; y la capacidad de determinar la responsabilidad de compañías canadienses en relación con la posible vulneración de los derechos humanos. [3] Quince meses después de que se adoptara, en 2018, el compromiso de crear un Defensor del Pueblo con poderes suficientes, el gobierno ha creado un puesto de asesoría para el Ministro con un mandato defectuoso e inadecuado.

Promesas incumplidas

Promesa incumplida - Sin poderes para requerir documentos y testigos

En enero de 2018, el Gobierno de Canadá se comprometió a otorgar al Defensor del Pueblo las facultades necesarias para investigar y requerir documentos y testigos.

Para tener el poder requerir testigos y documentos, en los casos en que las empresas no presenten la información necesaria, la figura del Defensor del Pueblo debería haber sido establecida mediante una Orden en el mandato del Consejo amparada por la Ley de Investigación (Inquiries Act).

El Gobierno de Canadá y el Ministro de Comercio Internacional fueron informados de este extremo. En su lugar, el asesor especial del Ministro fue creado bajo la Ley de Empleo de Servicio Público, norma que no otorga poderes suficientes para requerir documentos o testigos. El Ministro Carr afirma que ha encargado una revisión legal adicional para analizar la cuestión acerca de cuál es la mejor manera de otorgar al asesor del Ministro el poder suficiente para obligar a las empresas a que divulguen documentos y respondan a las preguntas que se les planteen. Esta revisión se realizará a principios de junio.

Dado que el Gobierno de Canadá, pasados 15 meses desde su anuncio de creación del Defensor del Pueblo, no ha logrado establecer una figura capaz de requerir documentos y testigos, MiningWatch es muy escéptico sobre el compromiso del gobierno de cumplir esta promesa.

El 29 de abril de 2019, la Presidenta del Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas sobre Empresas y Derechos Humanos, Surya Deva, dijo: “No seamos ingenuos. Las empresas, no solo en Canadá, en todo el mundo, no comparten documentos fácilmente. Es un hecho bien establecido. De hecho, no entregan los documentos, incluso si hay un caso judicial en curso, y el demandante los está solicitando ", [...]" Me sorprendería mucho si las compañías canadienses se desviaran de esta línea de actuación. Este es el motivo por el que se necesita este poder, de lo contrario, estaríamos ante un [Punto de contacto nacional], y ¿cuál es el sentido de tener otro PCN? ”[4] 

El 30 de abril de 2019, el profesor Deva señaló que: “si el gobierno se conforma con algo que no disponga del poder suficiente para obligar a las empresas a presentar testigos y documentos en las investigaciones de Meyerhoffer, esto afectará a la reputación de Canadá como líder en derechos humanos. "Si van a dar marcha atrás a esa promesa, no se estará enviando una buena señal a la comunidad internacional". [5] 

Promesa incumplida: no hay posibilidad de recomendar la imposición de sanciones a las empresas que han causado o contribuido a abusar contra los derechos humanos

En enero de 2018, el Gobierno de Canadá se comprometió a crear un Defensor del Pueblo con capacidad para recomendar que el gobierno niegue o retire el apoyo y promoción comercial, así como el posible apoyo financiero de Export Development Canada a una compañía que haya causado o contribuido a abusos en materia de derechos humanos.

El mandato de la Orden del Consejo sobre el asesor del Ministro solo permite a esta figura recomendar la denegación y la retirada del apoyo a la promoción y defensa comercial y el posible apoyo financiero de Export Development Canada a una compañía "si la compañía canadiense no ha actuado de buena manera fe durante el transcurso o el seguimiento del proceso de revisión ". [6]

El incumplimiento de esta promesa rota está estrechamente relacionado con el incumplimiento del compromiso de otorgar poderes suficientes para poder requerir los documentos y testigos que se consideren oportunos. Para poder determinar fehacientemente un hecho, y poder informar públicamente acerca de la responsabilidad de una compañía en materia de derechos humanos, el Defensor del Pueblo tiene que poder tener acceso a documentos o testimonios críticos con la compañía en cuestión respecto de un caso determinado. Únicamente si el Defensor del Pueblo dispone de los elementos necesarios para evaluar la posible responsabilidad de una compañía respecto de la vulneración de derechos humanos, el Defensor del Pueblo podrá recomendar que el Gobierno de Canadá niegue o retire la promoción y defensa comercial y el posible apoyo financiero de Export Development Canada a una compañía sobre la base de haber causado o contribuido a vulnerar los derechos humanos.

No se ha establecido un Defensor del Pueblo con poder suficiente. En este sentido, el Gobierno de Canadá ha creado un asesor para el Ministro que podría no disponer de las herramientas necesarias para determoinar sin lugar a dudas si una empresa ha causado o contribuido a un abuso en materia de derechos humanos.

Promesa incumplida – Falta de independencia

En enero de 2018, el Gobierno de Canadá se comprometió a crear un Defensor del Pueblo independiente. [7]

Al crearse un asesor para el Ministro en virtud de la Ley de Empleo del Servicio Público, y declararse en el mandato de la Orden del Consejo que todos los informes preparados por el asesor para el Ministro deben enviarse, antes de su publicación, al Ministro de Comercio Internacional, [8 ] el Gobierno de Canadá no ha establecido un Defensor del Pueblo independiente, sino un funcionario público cuya actuación dependerá en última instancia de la aprobación de su informe por el Ministro. Dado que los ministros pueden ser presionados por las mismas compañías bajo investigación, este requisito se constituye en un obstáculo para la independencia de esta figura. Cabe asimismo señalar que, el ex Consejero de Responsabilidad Social Empresarial (RSE), tenía la misma obligación de presentar los informes a los Ministros con anterioridad a su publicación.

Además, cuando el informe del asesor del Ministro hace referencia a las empresas de los sectores de la minería, el petróleo o el gas, el informe debe ser presentado también al Ministro de Recursos Naturales antes de poder ser publicado. No se ha proporcionado ninguna explicación acerca de por qué dos ministros deben conocer con anterioridad los informes relativos a las empresas de minería, petróleo y gas, pero no a las empresas del sector de la confección. Esto muestra claramente la excesiva influencia que tiene el sector extractivo en la política canadiense y el éxito de su grupo de presión. 

¿Por qué la figura del "asesor del Ministro" es tan similar al ineficaz ex Consejero de RSE y al desacreditado Punto de Contacto Nacional (PNC)?

Tanto la Orden del Consejo sobre el mandato del asesor del Ministro, como la gran cantidad de preguntas y respuestas (Q&A) en la página web del Gobierno de Canadá [9], que se modificaron el día que se anunció la creación del asesor del Ministro, no habiendo sido modificadas desde que se anunció el Defensor del Pueblo en enero de 2018, han tenido como resultado que el mandato y los procedimientos del asesor del Ministro estén muy en línea con el desacreditado ex Consejero de RSE y el criticado Punto de Contacto Nacional para las Directrices de la OCDE. [10]

Ejemplo:

Mientras que las preguntas y respuestas relacionadas con el Defensor del Pueblo de 17 de enero de 2018 hablaban sistemáticamente de que el Defensor del Pueblo emprendía "investigaciones", la página de Preguntas y Respuestas revisada en fecha 8 de abril de 2019 habla de "revisiones" de casos. Este es el lenguaje utilizado por el NCP y por el ex Consejero de RSE, ambos organismos que no llevan a cabo, ni realizaron, investigaciones.

Mientras que las preguntas y respuestas relacionadas con el Defensor del Pueblo del 17 de enero de 2018 mencionaron las "sanciones" [11] que podrían incluir la retirada de ciertos servicios gubernamentales, como la promoción comercial y el posible apoyo de Export Development Canada, para las empresas con mala praxis. La palabra “sanción” ha sido eliminada de la página de Preguntas y Respuestas revisada el 8 de abril de 2019, y la retirada del apoyo político o financiero a una empresa por parte del Gobierno de Canadá solo se describe como una posible respuesta a la falta de cooperación de un Empresa en el proceso de investigación. Este es también el caso para el NCP.

Se ha eliminado una sección completa que se encontraba en las preguntas y respuestas relacionadas con el Defensor del Pueblo de fecha 17 de enero de 2018. Esta sección cubría: “¿Qué sanciones se aplicarán a las empresas si el Defensor del Pueblo descubre irregularidades en el extranjero? / ¿Qué remedio pueden esperar los reclamantes?  ”Ni el ex Consejero de RSC ni el PNC existente aplican sanciones o penalizaciones sobre la base de la determinación de abusos en materia de derechos humanos. Tampoco aumentan las expectativas de resarcimiento para aquellos que han sido perjudicados.

En las preguntas y respuestas eliminadas que se publicaron en la página web del Gobierno en el momento en que el Gobierno de Canadá anunció la Defensoría del Pueblo (17 de enero de 2018), la figura del Defensor del Pueblo se presenta como "independiente". Esa descripción ha sido eliminada de la versión revisada de las Preguntas y respuestas publicadas el 8 de abril de 2019. Todavía se menciona la posibilidad de que el asesor del Ministro realice una investigación independiente.

En la sesión de preguntas y respuestas de fecha 17 de enero de 2018, se dio a entender que el Defensor del Pueblo podría “hacer recomendaciones al Gobierno sobre el cumplimiento de las obligaciones de Canadá en materia de derechos humanos, y la implementación y el desarrollo efectivo de sus leyes, políticas y prácticas relacionadas con la conducta comercial responsable de las compañías canadienses que operan en el extranjero en todos los sectores. Este texto se ha eliminado. Además, todas las recomendaciones que el asesor del Ministro desee implementar están ahora limitadas a casos específicos bajo revisión. [12] Este es el caso para el NCP, así como también lo era en la OIC para el Consejero de RSE al estipularse que "[el] consejero de RSE no hará recomendaciones políticas o legislativas al Gobierno de Canadá". [13]

Preocupaciones adicionales

Hay otras inquietudes relacionadas con el asesor establecido por la Orden del Ministro en el mandato del Consejo. 

1) Uno de los aspectos más llamativos de la asesoría establecida por la Orden del Ministro es el hecho de que puede "examinar una queja presentada por una compañía canadiense que considere que es objeto de una acusación infundada en materia de abusos de derechos humanos cuando el abuso supuestamente se hubiera producido el día siguiente en que se nombró al primer Defensor del Pueblo o, si supuestamente ocurrió antes de ese día, continúa en el momento de la denuncia". [14] Esta inclusión del derecho de las empresas a presentar quejas ante el asesor del Ministro contra quienes los acusan de abusos en materia de derechos humanos también era posible en la OCI del Consejero de RSE. Este hecho pone en evidencia una falta de comprensión alarmante de los Principios Rectores de la ONU, por los cuales el asesor del Ministro debe guiarse [15]. El reconocimiento de una “brecha de gobernabilidad”, que deja a las personas vulnerables cuyos derechos humanos han sido objeto de abuso por las actividades de las multinacionales con poco o ningún acceso a la justicia, es fundamental para las recomendaciones de los Principios Rectores de las Naciones Unidas. En estas se incluye la recomendación de crear mecanismos para mejorar el acceso a la justicia de las personas perjudicadas por las actuaciones de las multinacionales. Es por este motivo que las organizaciones de la sociedad civil, los sindicatos y los académicos de Canadá trabajaron durante más de una década en la creación de un Defensor del Pueblo que pudiera ayudar a abordar la necesidad de acceso a la justicia para los perjudicados por las multinacionales canadienses que operan en el extranjero. Las corporaciones, por su parte, disponen de amplios medios para reclamar justicia por los errores producidos en su contra. Además, el asesor del Ministro puede desestimar cualquier caso que considere frívolo o vejatorio, en virtud del artículo 8 de la Orden del mandato del Consejo [16].

2) Resulta problemático que el asesor del Ministro pueda negarse a considerar los casos y recomendar que las cuestiones se remitan a las autoridades policiales u organismos reguladores [17] cuando, por diferentes razones, incluidos los factores que caracterizan la brecha de gobernabilidad reconocida por el Principios rectores de la ONU, esto puede conllevar que las víctimas de algunos delitos penales o de incumplimientos normativos, nunca tengan acceso a la Justicia. En muchos casos, las denuncias presentadas ante un Defensor del Pueblo es el único medio del que disponen los afectados de acceder a la justicia. 

3) Es igualmente problemático que el asesor del Ministro pueda rechazar una denuncia en base a que "está siendo revisada, o ha sido revisada, en otro foro". La Guía de Procedimientos de las Directrices de la OCDE (párrafo 26) establece claramente que los PNC no deben rechazar un caso simplemente porque están en curso procedimientos paralelos. [18] 

4) El asesor de la OIC del Ministro realiza una interpretación vaga sobre las compañías canadienses que se escinden de empresas que cotizan en las bolsas de valores canadienses y que se benefician del apoyo financiero a través de las corporaciones de la corona canadiense, departamentos gubernamentales u otras agencias. Esta definición no está alineada con los Principios Rectores de la ONU, que definen la obligación corporativa de respetar los derechos humanos como una extensión de las "relaciones comerciales" de una corporación, lo que incluye a sus empresas subsidiarias y contratistas sin excepción. Las Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales también contienen una definición amplia de corporación con el fin de alentar las mejores prácticas de todos. [19]

Fuentes: 

[1] Vease Order in Council mandate p. 4.

[2] Ibid., p. 1

[3] El Defensor del Pueblo tenia que haber recibido los poderes investigativos para investigar a casos contra los sectores mineros, petroleros, gaciferos y de maquilas y se espero de que podrían ser expandidos a otros sectores en el primer año de operación. 

[4] Hill Times, https://www.hilltimes.com/2019/04/29/canada-must-walk-the-talk-give-corporate-ombudsperson-more-powers-and-budget-un-expert/198285

[5] Canadian Broadcasting Company, https://www.cbc.ca/news/politics/un-watchdog-carr-corporate-ethics-1.5116399

[6] Véase Order in Council mandate p. 7.

[7] En la version original de Preguntas y Respuestas del sitio web sobre el Defensor del Pueblo del gobierno de Canada on fecha 17 de enero, 2018, se hace referencia repetitiva a que la oficina sera una entidad "independente". Esta descripción fue cambiada el 8 de Abril, 2019. Ahoa no hay ninguna referencia a que el Defensor pueda indagar una investigación de forma independiente. 

[8] Véase Order in Council mandate pp. 8-9.

[9] Véase Responsible business conduct abroad – Questions and answers.

[10] Para ver su crítica de MiningWatch Canada’s  del anterior oficia del Consejero de RSE véase: MiningWatch Canada: https://international.gc.ca/csr_counsellor-conseiller_rse/publications/2011-arp-rap.aspx?lang=eng; y para el anterior proceso del RSE véase: https://www.international.gc.ca/csr_counsellor-conseiller_rse/review_process_inbrief-processus_examen_enbref.aspx?lang=eng

[11] Cabe notar que ambos terminos, "Sanccionar" y "Reparación" son conceptos claves para los "Principios Rectores Sobre las Empresas y los Derechos Humanos" de la ONU que se suponia iba a formar la base del mandato del Defensor del Pueblo. Véase Order in Council mandate p. 5. En los principios rectores reparación puede incluir: "disculpas, restitución, rehabilitación, compensaciones económicas o no económicas y sanciones punitivas (ya sean penales o administrativas, por ejemplo multas), así como medidas de prevención de nuevos daños como, por ejemplo, los requerimientos o las garantías de no repetición." (p.34) 

[12] Order in Council mandate p. 6-7.

[13] Véase la critica que tuvo MiningWatch Canada’s critique del anterior Consejor de RSE. 

[14] Ibid., p. 5.

[14] Ibid., p. 5.

[16] Ibid., p. 6.

[17]  Ibid., p. 6.

[18] Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales. 2011. 

[19] Ibid., pp.17-18.