À l'approche de la plus grande convention minière du monde, le premier ministre de l'Ontario, Doug Ford, et le ministre des Mines, George Pirie, ont annoncé un ensemble d'amendements à la loi sur les mines de la province, destinés à "réduire le fardeau administratif" lié à l'exploitation de nouvelles mines et à "démontrer la réceptivité aux commentaires reçus de l'industrie". Pourtant, le fardeau réglementaire de l'Ontario en matière d'exploitation minière est déjà minime et ne protège guère les droits des populations autochtones, l'environnement ou les contribuables accablés par des coûts de dépollution mal assurés. La certitude pour les investisseurs serait mieux servie par l'établissement de relations constructives avec les peuples autochtones, une base solide de science et de planification, et un environnement réglementaire plus fiable et plus robuste.
La conférence de l'Association canadienne des prospecteurs et entrepreneurs (PDAC) se tient cette semaine à Toronto - la capitale minière autoproclamée du monde, où quelque 75 % des sociétés minières du monde sont cotées à la Bourse de Toronto et où la plus grande partie des transactions financières dans le secteur minier sont réalisées. Le gouvernement de l'Ontario a décidé de marquer l'occasion en proposant un ensemble inconsidéré d'amendements législatifs qui retarderont considérablement la protection de l'environnement - et des deniers publics - sans même nécessairement atteindre son objectif déclaré d'accélérer l'approbation de nouveaux projets miniers.
Le Building More Mines Act, 2023, au nom imaginatif, réduirait les exigences déjà inadéquates imposées aux sociétés minières en matière de dépôt de cautions ou d'autres garanties financières pour couvrir les coûts de nettoyage de leurs opérations lorsqu'elles ferment leurs portes. Elle assouplirait également les normes de réhabilitation, permettrait aux exploitants d'approuver leurs propres plans techniques et autoriserait les entreprises à ne pas mettre en place de plans de fermeture complets avant de commencer leurs activités.
Rien dans cette proposition ne s'attaque à la principale source de retard dans le développement des projets, à savoir les marchés financiers qui déterminent la faisabilité et organisent le financement. Elle ne s'attaque pas non plus à la dégradation des capacités administratives, techniques et scientifiques au sein du gouvernement, qui dure depuis des décennies, ni à l'absence de plans d'aménagement du territoire et de connaissances de base de toutes sortes qui permettraient de répondre de manière efficace et efficiente aux projets miniers à tous les stades de leur développement.
L'Ontario n'exige pas que les projets miniers fassent l'objet d'une évaluation environnementale. Cela signifie qu'il n'existe aucun mécanisme garantissant que les plans de fermeture, par exemple, soient soumis à l'examen des peuples autochtones - dont le consentement est requis par la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones - ou des communautés affectées, des groupes d'intérêt public ou des experts indépendants.
En fait, les changements proposés pourraient bien entraîner davantage de retards, et non davantage de mines. Comme le souligne Charlie Angus, député néo-démocrate du nord de l'Ontario, dans un récent article paru dans Policy Magazine,
L'ironie de la chose, c'est que le plan de M. Ford visant à reporter les engagements en matière de fermeture et de nettoyage risque d'accroître l'opposition aux nouveaux projets d'exploitation minière.
...La tentative de Doug Ford d'accélérer les projets miniers en réduisant les obligations environnementales décharge les communautés autochtones et la population de l'Ontario, y compris le risque de transformer le Nord en une zone de conflit alors que les communautés autochtones ripostent à juste titre. Un tel conflit ne fera qu'ébranler les investisseurs et entraver le développement.
Les Premières nations de Webequie et de Marten Falls, situées dans le nord de l'Ontario, ont toutes deux approuvé la liaison routière du Nord afin de permettre aux entreprises minières d'accéder au Cercle de feu - un ensemble de gisements de minéraux situés dans l'extrême nord de l'Ontario - en plus des routes d'accès à leurs propres communautés. Cependant, la Première nation Neskantaga s'est opposée à l'ouverture de la région à l'exploitation minière sans avoir eu la possibilité d'exercer son consentement libre, préalable et éclairé, et tant les Premières nations que les groupes environnementaux ont exprimé de sérieuses inquiétudes quant aux effets d'un tel développement sur les vastes et sensibles tourbières de la région. Le chef de la Première nation Neskantaga, Wayne Moonias, s'est exprimé avec passion à l'ACPE contre les dernières approbations, tandis que la spécialiste du droit autochtone Kate Kempton, qui représente les Premières nations d'Attawapiskat, de Ginoogaming, de Constance Lake et d'Aroland, dans le nord de l'Ontario, a déclaré à la CBC que les actions du gouvernement ne feraient qu'entraîner d'autres confrontations : "Doug Ford se prépare, lui et son gouvernement, à une série d'injonctions et de blocages. Il a ouvert la voie à des actions en justice et peut-être aussi à des actions directes".
Examinons les principales promesses.
Pas d'examen technique des plans de fermeture
Le gouvernement prévoit de supprimer l'examen technique des plans de fermeture des mines par les fonctionnaires, et de permettre au personnel des compagnies minières de les approuver en tant que "personnes qualifiées" certifiées. Cela créera un conflit d'intérêt évident. Bien qu'il existe déjà un risque de "manipulation" du ministère des mines par les intérêts de l'industrie, au moins les fonctionnaires du ministère ne sont pas employés par l'entreprise qui dépose les plans qu'ils examinent. Quelles que soient les qualifications des personnes concernées, il est difficile d'imaginer qu'elles ne se sentent pas poussées à soutenir les plans de leur propre employeur.
La Colombie-Britannique en est une malheureuse illustration. La dépendance excessive de la Colombie-Britannique à l'égard des professionnels qualifiés (sa politique de "confiance professionnelle") a été un facteur important dans la catastrophe du mont Polley, selon l'audit de la conformité et de l'application du secteur minier réalisé en 2016 par Carol Bellringer, vérificatrice générale de la Colombie-Britannique. Ce problème a également été identifié par le Centre du droit de l'environnement (Université de Victoria) dans sa soumission de 2014 au Mount Polley Independent Expert Engineering Investigation and Review Panel, et par l'inspecteur en chef des mines de la Colombie-Britannique dans son rapport d'enquête de 2014 sur le déversement du Mount Polley, la plus grande catastrophe environnementale de l'histoire du Canada, qui a vu 25 millions de mètres cubes de matériaux contaminés se déverser dans le lac Quesnel (où les métaux lourds sont remobilisés à partir des sédiments chaque année) et dans le bassin hydrographique du fleuve Fraser.
Plans de fermeture incomplets
L'Ontario prévoit également d'autoriser le report d'une partie du plan de fermeture d'une mine, ce qui permettrait aux projets de se poursuivre avec des plans de fermeture incomplets. Le premier ministre Ford et le ministre des mines George Pirie semblent avoir oublié - ou peut-être veulent-ils simplement nous faire oublier - que ces exigences ont été mises en place précisément pour éviter les situations où d'importantes mesures de fermeture et de réhabilitation sont impossibles à mettre en œuvre. Ils ont promis que cela ne se ferait que lorsque ces études/éléments peuvent raisonnablement être reportés sans compromettre l'intégrité du plan de fermeture. Mais il n'existe aucun moyen de le faire de manière fiable, précisément parce que ces éléments sont interdépendants. Des activités spécifiques de nettoyage et de surveillance peuvent être rendues possibles ou impossibles par la façon dont la mine est construite et exploitée. Par exemple, la manière dont les déchets sont placés et l'endroit où ils le sont modifient les options d'assainissement viables. Il existe un risque important que des éléments soient exclus, pour découvrir plus tard qu'ils sont importants et qu'ils ne peuvent pas être mis en œuvre en raison d'autres facteurs ou d'actions déjà entreprises.
Garantie financière par étapes
Les modifications proposées permettraient aux promoteurs de présenter une garantie financière par étapes, selon un calendrier lié à la construction de nouveaux éléments de la mine. Cela serait logique si les garanties financières actuelles de l'Ontario n'étaient pas déjà terriblement insuffisantes. Le rapport annuel 2015 du vérificateur général de l'Ontario fait état d'un passif de nettoyage de quelque 3,1 milliards de dollars pour 216 sites miniers fermés et abandonnés, dont à peine la moitié est couverte par une forme quelconque de garantie financière, y compris l'"auto-assurance" et les actifs des entreprises qui peuvent facilement et presque instantanément s'évaporer dans de mauvaises conditions.
Sur la base de l'expérience acquise en Ontario et dans d'autres juridictions, nous avons estimé que le passif réel est probablement plus proche de 7,6 milliards de dollars, soit plus de deux fois les estimations officielles et plus de quatre fois les garanties financières réelles. (À titre d'exemple, sur le site minier de Kam Kotia, près de Timmins, les coûts ont augmenté de plus de 225 % par rapport aux estimations initiales - 41 millions de dollars contre 96 millions de dollars 15 ans plus tard, lorsque les travaux ont réellement été effectués). La province de l'Ontario - c'est-à-dire les contribuables - doit donc assumer le manque à gagner et payer la facture du nettoyage, du traitement perpétuel de l'eau, etc. Les changements proposés dans le cadre de la loi "Build More Mines Act" ne font rien pour combler ce fossé, ni pour mettre fin aux pratiques absurdes d'auto-assurance et d'acceptation d'actifs en tant que garantie. Aucun rapport public n'a été publié à ce sujet depuis le rapport de suivi de 2017 du vérificateur général de l'Ontario. Il est également important de noter que les redevances minières de l'Ontario sont les plus faibles du Canada, ce qui signifie que la province ne génère pas suffisamment de revenus pour justifier ces obligations.
Cette proposition aurait du sens pour une juridiction minière mature qui mettrait en œuvre le principe du pollueur-payeur, en veillant à ce que les responsabilités en matière d'environnement et de santé soient entièrement couvertes par des obligations ou d'autres garanties financières encaissables - et si elle était assortie de critères permettant de déterminer ce qu'il faudrait réellement pour nettoyer et réhabiliter le site tel qu'il est à un moment donné.
Des normes de réhabilitation plus souples
L'Ontario propose d'autoriser d'autres mesures de réhabilitation et d'autres utilisations des terres après la fermeture, par exemple pour permettre la réhabilitation de terres selon des normes d'utilisation industrielle plutôt que d'habitat naturel. Bien qu'une plus grande flexibilité soit une bonne idée, elle ne devrait pas être utilisée pour permettre simplement des conditions plus dégradées après la fermeture, et le gouvernement n'a pas identifié de conditions ou de critères pour empêcher cela.
Ré-exploitation des déchets et résidus miniers existants
En 2021, la loi sur l'exploitation minière a été modifiée pour permettre la ré-exploitation d'anciens déchets miniers, mais les promoteurs devaient s'assurer que l'état du terrain serait amélioré à l'issue de l'exploitation. Le gouvernement veut désormais s'assurer que l'état du terrain sera "comparable ou supérieur" à ce qu'il était auparavant. En d'autres termes, si l'endroit est une véritable horreur, il suffit de le laisser un peu moins sale (ou dangereux), mais pas vraiment propre ou sûr. C'est absurde. Les opérations de ré-exploitation ou de récupération sont l'occasion de servir à la fois le profit privé et l'intérêt public. Elles ne devraient être autorisées que si elles peuvent laisser la terre (et les eaux) dans un état nettement meilleur.
Une prise de décision politisée
Les amendements proposés transféreraient le pouvoir de décision du directeur de la réhabilitation des mines au ministre, et permettraient au ministre de prendre des décisions à la place du directeur de l'exploration sur un coup de tête. Cela revient à politiser ces décisions. L'absence de responsabilité dans ces processus et l'emprise de la réglementation sont déjà suffisamment graves pour que les décisions soient confiées à des ministres qui ne sont généralement pas des experts en la matière.
Rassurez-vous
L'entrée du registre environnemental indique que les modifications proposées "sont conformes à l'objectif de la loi, qui consiste notamment à encourager la prospection, l'enregistrement des titres miniers et l'exploration en vue de la mise en valeur des ressources minérales, d'une manière compatible avec la reconnaissance et l'affirmation des droits existants des autochtones et des droits issus des traités (y compris l'obligation de consulter) et à minimiser l'impact de ces activités sur la santé et la sécurité publiques ainsi que sur l'environnement". Elle poursuit en déclarant que "les modifications proposées à la loi sur l'exploitation minière ne devraient pas avoir d'incidence sur l'environnement". En l'absence d'engagements spécifiques en ce sens, et de la part d'un gouvernement qui a démontré à maintes reprises son mépris pour les droits des populations autochtones et pour l'environnement, il s'agit là d'assurances bien vides de sens.
Vérification de la réalité
Dans les raisons qui justifient les changements proposés, le ministre Pirie déplore qu'il puisse s'écouler jusqu'à quinze ans entre la prospection et l'exploitation d'une mine. Mais ce délai n'est nécessaire que si les conditions du marché et les finances ne sont pas favorables à ce projet particulier (c'est-à-dire si le projet est économiquement marginal) ou s'il présente de graves problèmes techniques ou environnementaux. Il faut encore plusieurs années pour passer les différentes procédures d'autorisation (sans compter l'évaluation environnementale, puisque les projets miniers ne sont pas soumis à la procédure d'évaluation provinciale), mais une grande partie de ce temps est nécessaire pour réaliser et examiner l'ingénierie nécessaire - ce qui n'est pas non plus quelque chose qui peut être rationalisé en toute sécurité.
Le boom actuel de l'exploration prendra un certain temps avant de déboucher sur de véritables projets miniers, qui ne répondront donc pas à la demande des marchés actuels et émergents, et personne ne sait à quoi ressembleront les marchés mondiaux dans cinq ou dix ans. Si le gouvernement ne s'engage pas à soutenir de tels projets, par exemple en garantissant l'achat et la transformation, tout ce qu'il fait, c'est stimuler l'activité d'exploration (une stratégie standard d'achat de votes), récompenser les sociétés d'exploration et de services (et les investisseurs), sans bénéfice durable pour les habitants du Nord ou la province dans son ensemble, mais avec un impact durable sur les communautés et les écosystèmes sensibles du Nord.